Ekstremalne sytuacje wywołane szerzeniem się choroby COVID-19 wyniosły na powierzchnię głęboko zakorzenione problemy strukturalne wielu narodów, uwidoczniły tendencje polityczne sprawujących władzę oraz spotęgowały wewnętrzne konflikty rozlicznych społeczeństw. Wyjątku od tej zasady nie stanowi Bośnia i Hercegowina (BiH). W kraju tym po raz kolejny rozbrzmiały wieści o aferach korupcyjnych, tragicznych niedoborach służby zdrowia czy słabościach systemu zabezpieczeń socjalnych. Niechlubnym zjawiskiem wyróżniającym BiH był natomiast ponad miesięczny konflikt uniemożliwiający użycie kredytu przyznanego państwu przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) – środków, wydawać by się mogło, niezbędnych do ratowania wstrząśniętej kryzysem gospodarki.
Bośnia i Hercegowina jest jednym z pięciu państw, obok Albanii, Macedonii Północnej, Mołdawii i Kosowa, które w ramach Instrumentu Szybkiego Finansowania (RFI) wsparte zostały kredytem przeznaczonym na pomoc służbie zdrowia i łagodzenia ekonomicznych konsekwencji nadzwyczajnej sytuacji wywołanej pandemią nowego koronawirusa. Opiewające na 330 mln euro dofinansowanie opatrzono korzystnym oprocentowaniem (1.05%) oraz okresem karencji wynoszącym 39 miesięcy. Wysokość przyznanej kwoty czyni z BiH największego beneficjenta spośród wymienionych państw programu.
Zapowiedź przyszłych problemów związanych z kredytem wystąpiła już na etapie formułowania listu intencyjnego, niezbędnego przy wnioskowaniu o pomoc MFW. Politycy wywodzący się z Chorwackiej Wspólnoty Demokratycznej BiH (HDZ BiH) blokowali jego wysłanie, naciskając na bezprecedensowe ujęcie kantonów (silnie autonomicznych jednostek administracyjnych Federacji BiH) na równi z tradycyjnie występującymi w tego typu dokumentach Federacją Bośni i Hercegowiny, Republiką Serbską oraz Dystryktem Brczko. Kompromis osiągnięto 11 kwietnia, gdy przy asyście delegacji Unii Europejskiej, przedstawicieli MFW oraz ambasadora USA – Erica Nelsona, liderzy trzech największych partii uzgodnili podział środków, wedle którego Federacji BiH przypadło w udziale 62% kwoty, a Republice Serbskiej – 38%. Najmniejszemu, Dystryktowi Brczko, przeznaczone zostało po połowie procenta z sum przyznanych większym podmiotom. Kantony ujęto ostatecznie jako części składowe Federacji.
Podstawą administracyjno-terytorialnej organizacji Bośni i Hercegowiny jest układ pokojowy z Dayton oraz będąca jego częścią konstytucja kraju. Dokument, kończący trwającą od 1992 do 1995 roku wojnę, podzielił państwo na Republikę Serbską oraz Federację Bośni i Hercegowiny. Pierwszy z nich wyróżnia się relatywnie homogeniczną narodowo ludnością (82% populacji stanowią Serbowie) oraz wysokim stopniem centralizacji. Federację BiH, utworzoną w 1994 r. w celu zakończenia walk pomiędzy siłami chorwackimi i boszniackimi (bośniaccy muzułmanie), podzielono natomiast dodatkowo na dziesięć kantonów. Każdy z nich posiada swój parlament, rząd oraz szereg autonomicznych kompetencji. Federację zamieszkują przede wszystkim Boszniacy (70%) oraz Chorwaci (22%). Osobną jednostką administracyjną jest istniejący od 2000 roku Dystrykt Brczko, stanowiący mniej niż 1% powierzchni państwa. Niezwykle złożony system polityczny jest źródłem nieprzemijających napięć, a rozbudowana i kosztowna administracja skutecznie blokuje rozwój kraju i tworzy podatny grunt dla korupcji na wszystkich szczeblach władzy.
23 kwietnia, po akceptacji zarządu Międzynarodowego Funduszu Walutowego, przedmiotowe 330 mln euro trafiło na konto Banku Centralnego BiH. Zgodnie z przyjętą procedurą, by instytucja ta mogła przekazać je odpowiednim ministerstwom, konieczne było dostarczenie specjalnej decyzji Rady Ministrów BiH. Pomimo wcześniej ustalonych w liście intencyjnym zasad i sformułowań, Vjekoslav Bevanda, federalny Minister Finansów, nadal naciskał na wyniesienie kantonów do rangi równej pozostałym częściom składowym BIH.
Konfliktem leżącym u podstaw trwającego ponad miesiąc patu jest rozbieżna wizja ustroju państwa dwóch najważniejszych partii Federacji – boszniackiej Partii Akcji Demokratycznej (SDA) i chorwackiej HDZ BiH. Pierwsza, z racji liczebności swej politycznej bazy, opowiada się za unitaryzmem i przenoszeniem kompetencji na najwyższy – państwowy – poziom władzy. W Deklaracji programowej przyjętej podczas zjazdu partii we wrześniu 2019 r. podkreślono chęć dążenia do utworzenia Republiki Bośni i Hercegowiny – nazwa ta funkcjonowała w trakcie wojny po secesji z Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii. Dopiero kończący walki układ pokojowy przemianował kraj na Bośnię i Hercegowinę, termin akceptowany przez wszystkie strony ówczesnego konfliktu. W programie partii znalazł się również punkt przewidujący rezygnację z obecnego Prezydium (trzech prezydentów reprezentujących trzy konstytutywne narody BiH) i powołanie jednoosobowej funkcji prezydenta. SDA sprzeciwia się także nowym podziałom administracyjnym oraz popiera reformy konstytucyjne, które centralizowałyby ustrój i procesy decyzyjne wewnątrz kraju. Z drugiej strony, najsilniejsza partia bośniackich Chorwatów forsuje ideę utworzenia trzeciego podmiotu, na który miałyby się złożyć regiony zamieszkane w większości przez ten właśnie naród. To temu celowi służyć miało niespotykane wcześniej ujęcie kantonów w umowie z MFW. Nadałoby im to międzynarodową podmiotowość i mogło w przyszłości legitymizować dążenia Dragana Čovića, przewodniczącego HDZ BiH. Według ostatniego spisu powszechnego Chorwaci stanowią 15% populacji Bośni i Hercegowiny. Partia D. Čovića sprawuje obecnie władzę w trzech kantonach – Posawskim, Zachodniohercegowińskim i Kantonie 10., w których to zdecydowaną większość mieszkańców stanowią Chorwaci. W kantonie hercegowińsko-naretwiańskim HDZ BiH współdzieli władzę z SDA, co odzwierciedla skład populacji tego regionu – 53% Chorwatów oraz 41% Boszniaków. Drugim najważniejszym postulatem partii jest zmiana sposobu wyboru głów państwa. Obecnie w Prezydium BiH zasiadają przedstawiciele trzech narodów, przy których wyborze przynależność etniczna głosującego nie jest brana pod uwagę. Celem HDZ BiH jest zasada, według której każdy naród wybierać będzie swojego przedstawiciela. Nowej dynamiki tym wymogom nadał wybór Željka Komšića, którego, zdaniem D. Čovića, na przedstawiciela Chorwatów wybrał elektorat boszniacki. W dążeniach do jeszcze ściślejszej decentralizacji i umocnieniu etnicznych podziałów wewnątrz państwa Chorwat sprzymierzył się z Miloradem Dodikiem, serbskim członkiem Prezydium BiH. Fundamentem jego politycznej strategii jest zabieganie o przenoszenie kompetencji państwowych na poziom Republiki Serbskiej, którą jego partia, Sojusz Niezależnych Socjaldemokratów (SNSD), rządzi od lat.
Charakter gospodarek kantonów rządzonych przez HDZ BiH, silnie uzależnionych od pozbawionej obecnie dochodów turystyki, skłonił V. Bevandę do rezygnacji z wcześniej wymaganego zapisu i uwolnienia funduszy. W decyzji dostarczonej 3 czerwca Bankowi Centralnemu BiH kantony zostały przedstawione jako integralna część Federacji. Formalne uniknięcie ich wyodrębnienia nastąpiło po przyjęciu przez Parlament Federacji BiH poprawki budżetu na rok 2020, wedle której 50% środków kredytowych przypadnie kantonom. Za spłatę całej sumy będzie natomiast odpowiedzialny wyłącznie rząd Federacji. Sprzyjającą Chorwatom zmianę budżetu przyjęto już 28 kwietnia, co wskazuje na wagę, jaką przypisują oni budowie formalnej podstawy swojej politycznej agendy.
Wstrzymywanie potrzebnych środków, poza natychmiastowymi negatywnymi konsekwencjami dla gospodarki i społeczeństwa państwa, wysyła niepokojący sygnał szeroko rozumianej społeczności międzynarodowej. Wsparcie podmiotów międzynarodowych nadal stanowi istotny element finansów Bośni i Hercegowiny. Zdaniem Andrew Jewella, przedstawiciela MFW w BiH, aktualna blokada pomocy finansowej może mieć wpływ na przyszłe decyzje organizacji odnoszące się do współpracy z krajem. Sytuacja ta nie ułatwia również konstrukcji atrakcyjnego profilu inwestycyjnego państwa, w którym tak bardzo owych inwestycji brakuje.
Jakub Bawołek
Absolwent studiów magisterskich w zakresie bezpieczeństwa międzynarodowego na Uniwersytecie Wrocławskim. Doświadczenie zawodowe zdobywał w mediach, Ambasadzie RP w Sarajewie oraz Kancelarii Senatu RP.
The Warsaw Institute Foundation to pierwszy polski geopolityczny think tank w Stanach Zjednoczonych. Strategicznym celem tej organizacji jest wzmocnienie polskich interesów w USA przy jednoczesnym wspieraniu unikalnego sojuszu między dwoma narodami. Jej działalność koncentruje się na takich zagadnieniach jak geopolityka, porządek międzynarodowy, polityka historyczna, energetyka i bezpieczeństwo militarne. The Warsaw Institute Foundation została założona w 2018 roku i jest niezależną organizacją non-profit, inspirowaną bliźniaczą organizacją działającą w Polsce – Warsaw Institute.
The Warsaw Institute Foundation is Poland’s first geopolitical think tank in the United States. The strategic goal of this organisation is to bolster Polish interests in the U.S. while supporting the unique alliance between the two nations. Its activity focuses on such issues as geopolitics, international order, historical policy, energy, and military security. Established in 2018, The Warsaw Institute Foundation is an independent, non-profit organization inspired the twin Poland-based Warsaw Institute.
The International Monetary Fund in Bosnia and Herzegovina – new support highlights widespread divisions.
Extreme situations caused by the spread of COVID-19 disease have brought to light the deep-seated structural problems of many nations, highlighted political tendencies of those in power and intensified internal conflicts of many societies.
Bosnia and Herzegovina (BiH) is no exception to this principle. The country has once again heard news of corruption, severe shortages in healthcare and weaknesses in its social security system. The infamous phenomenon distinguishing BiH, however, was the conflict which lasted over a month and made it impossible to use the loan granted to the country by the International Monetary Fund (IMF) – seemingly, the necessary means to save the crisis-stricken economy.
Bosnia and Herzegovina is one of the five countries, along with Albania, North Macedonia, Moldova and Kosovo, which have been supported under the Rapid Financing Instrument (RFI) by a loan dedicated to help the healthcare and to alleviate the economic consequences of the extraordinary situation caused by the pandemic of the new coronavirus. The EUR 330 million grant included a favorable interest rate (1.05%) and a grace period of 39 months. The allocated amount makes BiH the biggest beneficiary among the aforementioned countries of the scheme.
The future problems related to the loan were already predicted at the stage of drafting the letter of intent, required when applying for IMF’s aid. Politicians from the Croatian Democratic Union of BiH (HDZ BiH) were obstructing its sending, pressing for an unprecedented inclusion of the cantons (strongly autonomous units of BiH Federal administration) on a par with the Federation of Bosnia and Herzegovina, the Republika Srpska and the Brčko District, which are traditionally present in such documents. The compromise was reached on April 11, when the leaders of the three largest parties, assisted by the EU delegation, IMF representatives and the US Ambassador Eric Nelson, agreed on the distribution of funds, according to which the Federation of BiH accounted for 62% of the amount and the Republika Srpska for 38%. The smallest one, the Brčko District, was allocated half a percent of the sums allocated to the larger entities. The cantons were eventually regarded as constituents of the Federation.
Bosnia and Herzegovina’s administrative and territorial organization is based on the Dayton Peace Agreement (DPA) and the country’s constitution being its part. The document which ended the war lasting from 1992 to 1995, divided the country into the Republika Srpska and the Federation of Bosnia and Herzegovina. The former is distinguished by a relatively homogeneous population (82% of the inhabitants are Serbian) and a high degree of centralization. The Federation of Bosnia and Herzegovina, created in 1994 to end the fights between Croatian and Bosniak forces (Bosnian Muslims), was further divided into ten cantons. Each of them has its own parliament, government and a number of autonomous powers. The Federation is inhabited mainly by the Bosniaks (70%) and Croats (22%). The Brčko District is a separate administrative unit, in existence since 2000, which accounts for less than 1% of the country’s area. An extremely complex political system is a source of imperishable tensions, further, an extensive and costly administration effectively blocks the country’s development and creates a fertile ground for corruption at all levels of government.
After the approval of the International Monetary Fund’s board on April 23, the abovementioned EUR 330 million were transferred to the Central Bank of Bosnia and Herzegovina. According to the adopted procedure, a special decision of the Council of Ministers of BiH had to be delivered so that the Bank could transfer the funds to the relevant ministries. Despite the principles and formulations previously set out in the letter of intent, the Federal Minister of Finance – Vjekoslav Bevanda, continued to press for raising cantons to a rank equal to the other BiH’s components.
The conflict which lies at the root of the stalemate that lasted over a month is a divergent vision of the state system of the two most important parties of the Federation – the Bosniak Party of Democratic Action (SDA) and the Croatian HDZ BiH. The first one, due to the size of its political base, advocates Unitarianism and the transfer of competencies to the highest – state – level of power. The Program Declaration adopted at the party’s congress in September 2019, stressed the desire to pursue the creation of the Republic of Bosnia and Herzegovina – this name was is use during the war following the secession from the Socialist Federal Republic of Yugoslavia (SFRY). It was not until the peace agreement that the fights ended and the country was renamed as Bosnia and Herzegovina – a name accepted by all parties of that conflict. Furthermore, the party’s program included an idea that provided for the resignation of the current Presidium (three presidents representing the three constitutive nations of BiH) and the appointment of a one-man president. The SDA also opposes new administrative divisions and supports constitutional reforms that would centralize the system and decision-making processes within the country. On the other hand, the strongest party of Bosnian Croats is pushing for the idea of creating a third entity, which would consist of regions inhabited mostly by the members of this nation. It was this goal that was meant to be served by the unprecedented inclusion of cantons in the agreement with the IMF. Such recognition would give the cantons an international subjectivity and could legitimize the future aspirations of Dragan Čović, President of the HDZ BiH. According to the latest census, Croats represent 15% of Bosnia and Herzegovina’s population. The party of D. Čović currently holds power in three cantons – Posavina, West Herzegovina and Canton 10. In all of them the vast majority of the inhabitants are Croatian. In the Herzegovina-Neretva Canton, the HDZ BiH shares power with the SDA, which reflects the composition of the region’s population – 53% Croats and 41% Bosniaks. The second most important demand of the party is to change the way the heads of state are elected. Currently, BiH’s Presidium is composed of the representatives of three nations, whose ethnicity is not taken into account in the election. The aim of HDZ BiH is the principle that each nation will elect its own representative. The election of Željk Komšić, who, in the opinion of D. Čović, was chosen by the Bosniak electorate to represent the Croats, has given a new dynamic to these requirements. In his efforts to achieve even tighter decentralization and to strengthen ethnic divisions within the country, the Croat allied itself with Milorad Dodik, a Serbian member of the BiH Presidium. The foundation of his political strategy is to strive for the transfer of state competences to the level of the Republika Srpska, which his party, the Alliance of Independent Social Democrats (SNSD), has been ruling for years.
The nature of the canton economies ruled by the HDZ BiH, which are strongly dependent on tourism thus currently deprived of income, has led V. Bevanda to resign from the previously required clause and release the funds. In a decision delivered on June 3 to the Central Bank of BiH, the cantons were presented as an integral part of the Federation. The formal avoidance of their distinction took place after the approval by the Parliament of the Federation of BiH of the amendment to the budget for 2020, according to which 50% of the credit funds will go to the cantons. However, the repayment of the entire amount will be the sole responsibility of the Federation’s government. The budget amendment, favorable for the Croatians, was already adopted on April 28, which indicates the importance they attach to building a formal basis for their political agenda.
Withholding the necessary funds, apart from the immediate negative consequences for the country’s economy and society, sends a disturbing signal to the widely understood international community. The support of international entities still remains a significant part of Bosnia and Herzegovina’s finances. According to Andrew Jewell, the IMF representative in BiH, the current blockade of financial aid may have an impact on the organization’s future decisions regarding the cooperation with the country. Moreover, this situation does not facilitate the creation of an attractive investment profile of the country, in which the lack of such investments is so profound.
Jakub Bawołek
A graduate from MA studies in international security at the University of Wroclaw. He gained professional experience in the media, the Polish Embassy in Sarajevo and the Chancellery of the Senate of the Republic of Poland.
