Reforma imigracyjna – między marzeniami a pragmatyzmem

Prezydent Joe Biden deklaruje nie tylko wycofanie się z polityki imigracyjnej poprzedniej administracji. Chce także zrobić w tej sprawie więcej niż administracja poprzedniego Demokraty – Baracka Obamy. Aby przeprowadzić reformy, będzie musiał jednak zmierzyć się z realiami kongresowej polityki. 

W ubiegłym tygodniu Biden podpisał trzy dekrety zarządzające m.in. dokładne przestudiowanie zmian dotyczących tzw. public charge rule i polityki azylowej. Zlecił także podjęcie działań zmierzających do łączenia rodzin, rozdzielonych dwa lata temu na meksykańskiej granicy. 

Zapobiegać czy zwalczać?

Wśród najnowszych decyzji wykonawczych Bidena kluczowy jest zwrot od mechanizmów represyjnych w kierunku zapobiegania przyczynom migracji. Stąd zainteresowanie polityką wobec tzw. Trójkąta Północnego (Northern Triangle), czyli krajów Ameryki Środkowej – Gwatemali, Hondurasu i Salwadoru, które w ostatnich latach „produkowały” nie mniej imigrantów niż Meksyk. To stamtąd płynęły karawany potencjalnych azylantów, które za czasów kadencji Donalda Trumpa szturmowały południową granicę. Teraz to właśnie tam ma popłynąć pomoc, której celem jest wzmocnienie demokracji, lokalnych gospodarek oraz zwalczanie przemocy i wojen gangów. Według Demokratów tego rodzaju polityka może nawet w ostatecznym rozliczeniu okazać się efektywniejsza od prób umacniania bezpieczeństwa na granicy w drodze nakładów inwestycyjnych (jak np. budowa muru) i zwiększania sił służb imigracyjnych za pieniądze podatników. 

Wielu ekspertów imigracyjnych rzeczywiście traktuje przejście od działań restrykcyjnych do prewencyjnych jako swoisty przewrót kopernikański. „Znajdujemy się w sytuacji, kiedy ostre egzekwowanie prawa nie przynosi skutku i nowa administracja zdaje sobie z tego sprawę” – uważa Jorge Loweree, dyrektor strategiczny w American Immigration Council. 

Wielki program legalizacji

Głównym elementem programu Bidena jest jednak projekt reformy imigracyjnej, w tym przede wszystkim budzący kontrowersje plan uregulowania statusu ogromnej rzeszy nieudokumentowanych cudzoziemców przebywających w USA. Ten projekt krytykowany przez Republikanów jako „amnestia”  – słowo trudne do przełknięcia po prawej stronie politycznej linii podziału, choć to właśnie republikański prezydent Ronald Reagan w 1986 r. podpisał ostatnią ustawę o amnestii dla nielegalnych imigrantów, połączoną ze zwiększeniem kontroli na granicach. Republikanie nie lubią, gdy przypomina się im amnestię dla nielegalnych Reagana. Domagają się tylko zwiększenia bezpieczeństwa na granicach oraz wewnętrznej kontroli nad legalną i nielegalną imigracją.

Pierwsze deklaracje Bidena sugerowały odmienne podejście do reform prawa imigracyjnego niż George’a W. Busha i Baracka Obamy. Nowy prezydent wydaje się jednak ignorować stanowisko prawej strony. Centrum reformy ma być przede wszystkim legalizacja nieudokumentowanych cudzoziemców. To jednak głównie postulat Demokratów. Umiarkowanym Republikanom wspieranym przez świat biznesu zależy przede wszystkim na zapewnieniu stałego dopływu pracowników tymczasowych, ale reforma powinna zawierać także inny ważny  element – wzmocnienie bezpieczeństwa granic – który pozwoliłby na uniknięcie parlamentarnej obstrukcji Republikanów w izbie wyższej Kongresu.

Konieczność szukania kompromisu

Za poszukiwaniem dwupartyjnego porozumienia przemawiają doświadczenia historyczne. Od poprzedniej amnestii dla nieudokumentowanych imigrantów minęło już sporo czasu.  Immigration Reform and Control Act z 1986 roku pozwolił na zalegalizowanie pobytu około 3 milionów spośród 5 milionów nielegalnych imigrantów przebywających wówczas w USA. Pragmatycznemu podejściu do kwestii uregulowania statusu osób, które naruszyły prawo imigracyjne towarzyszyła obietnica zaostrzenia egzekwowania przepisów w przyszłości. Nie dotrzymano jej. Prawo imigracyjne zaostrzono co prawda za prezydentury Billa Clintona (ustawa z 1996 roku), ale potem za czasów George’a W. Busha i Baracka Obamy podjęto dwie poważne próby kolejnego uregulowania statusu gwałtownie rosnącej liczby nielegalnych imigrantów. Obie nieudane. Za każdym razem jednym z głównych argumentów wysuwanych przez Republikanów był brak gwarancji kontroli granic i kontroli nad nielegalną imigracją. Zwracano też uwagę, iż ustawy amnestyjne mogłyby też stanowić bodziec dla kolejnych migrantów w nadziei na kolejne programy legalizacyjne. Te argumenty nie straciły na aktualności. 

Mimo teoretycznej kontroli Demokratów nad Kongresem, reformy imigracyjnej nie da się przeprowadzić bez dwupartyjnego porozumienia. W jakich punktach Demokraci mogliby ustąpić Republikanom? Na przykład wprowadzając wymóg skorzystania z systemu E-Verify dla wszystkich nowo zatrudnianych pracowników w celu sprawdzenia ich legalnego statusu. Stany Zjednoczone nigdy nie stworzyły także – i to mimo licznych przymiarek – sprawnego systemu kontroli wjazdów i wyjazdów cudzoziemców z USA. Nie jest tajemnicą, że większość „nieudokumentowanych” w Stanach stanowią nie ci, którzy przedostali się tu przez zieloną granicę, ale osoby, które wjechały do USA zupełnie legalnie i pozostały po wygaśnięciu wizy. Przypomnijmy też, że już 25 lat temu Kongres zobowiązał administrację do stworzenia takiego systemu. 

Między sondażami a rzeczywistością

Większość mieszkańców USA deklaruje poparcie dla legalizacji tych nieudokumentowanych cudzoziemców, którzy od dłuższego czasu przebywają w Stanach i nie wchodzili w konflikt z prawem. Ale prawa nie stanowi się za pomocą ankiet i sondaży, w których pytania można zadawać na przeróżne sposoby. Izba Reprezentantów znajduje się pod kontrolą Demokratów, ale w izbie wyższej, biorąc pod uwagę możliwość skutecznego stosowania obstrukcji, minimalna przewaga Demokratów może okazać się czysto teoretyczna. Po doświadczeniach ostatnich dekad w Kongresie, a zwłaszcza w Senacie, mogą padać z prawej strony żądania, aby najpierw zająć się kwestią egzekwowania prawa  imigracyjnego. I nie chodziłoby tu o dokręcanie śruby cudzoziemcom w stylu administracji Donalda Trumpa, tylko o realne wzmocnienie mechanizmów kontroli. Zmiany wprowadzone w ciągu minionych czterech lat miały przecież dość chaotyczny charakter, bo prezydent Trump działał jedynie za pomocą rozporządzeń wykonawczych, a nie ustaw Kongresu.

Bez Republikanów w Senacie reformy imigracyjnej nie będzie. Zmian w tej budzącej emocje kwestii społecznej nie da się przeprowadzić bez pewnej dozy politycznego pragmatyzmu. Warto, aby o tym pamiętali Demokraci. W przeciwnym wypadku ich projekty mogą zakończyć się fiaskiem, tak jak wielkie plany sprzed kilku czy kilkunastu lat.

Jolanta Telega[email protected]