Shutdown jako rytuał narodowy

Gdzieś na przełomie września i października świat przypomina sobie, że rok budżetowy w USA nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym. To właśnie wówczas pojawiają się ostrzeżenia przed odcięciem finansowania dla różnych instytucji federalnych. Do zamknięcia rządu (government shutdown) zdążyliśmy się już chyba nawet przyzwyczaić, choć zawsze wiąże się to z ryzykiem i niepewnością. 

Wydawania pieniędzy bez upoważnienia Kongresu zabrania wprost amerykańska konstytucja. Gdy nie ma uchwalonego budżetu, ogranicza się pracę rządu federalnego, poza wykonywaniem najniezbędniejszych funkcji. Wstrzymuje się wypłaty dla pracowników rządowych i podwykonawców. Nie podpisuje się też nowych umów rządowych na dostawy towarów lub usług. Choć mówi się o „zamknięciu” rządu, nie oznacza to jednak, że instytucje federalne całkowicie przestają działać. 

Kryzys nr 14

Nie jest to sytuacja nadzwyczajna. W ciągu minionych 40 lat Kongresowi udało się przyjąć wszystkie ustawy budżetowe przed 1 października (początek roku budżetowego) zaledwie czterokrotnie. Od 1980 roku mieliśmy do czynienia z 14 sytuacjami, w których instytucje federalne musiały zawiesić działalność. Większość tych zamknięć rządu, bo aż 11, trwało nie dłużej niż tydzień. W trzech przypadkach mieliśmy do czynienia z dłuższymi kryzysami. 

Aby uniknąć zamykania poszczególnych agencji rządowych, najczęściej ratowano się przyjmowaniem legislacji o ich tymczasowym finansowaniu (stopgap measures). W odróżnieniu od poprzednich kryzysów, tym razem szybko mogą się skończyć pieniądze na wypłaty dla żołnierzy pozostających w aktywnej służbie oraz rezerwistów – w sumie około 2,1 miliona osób. Wynika to z tego, że podczas poprzednich kryzysów Kongres przyjmował oddzielne ustawy regulujące wydatki na cele wojskowe. Podczas kryzysu z 2018-19 roku jedyną umundurowaną służbą pozbawioną finansowania była Straż Przybrzeżna, ponieważ podlega ona nie Departamentowi Obrony, a Departamentowi Bezpieczeństwa Krajowego. Obecnie, gdy nie przyjęto żadnej z 12 ustaw budżetowych, cały rząd federalny będzie pozbawiony finansowania. Pentagon zapewnia, że wojskowi nie przestaną pełnić swojej służby, licząc na to, że Kongres wypłaci zaległe pobory. 

Emerytury i Medicare niezagrożone

Zamknięcie rządu będzie miało skutki także dla zwykłych Amerykanów, choć podstawowe świadczenia będą wypłacane. Około 70 proc. wydatków rządu federalnego to tzw. zobowiązania stałe, które muszą być wypełniane niezależnie od okoliczności. Należą do nich m.in. emerytury Social Security, emerytury federalne oraz ubezpieczenie Medicare. Działać też musi amerykańska poczta. Ale już programy pomocy weteranom (veteran benefit programs) do takich nie należą i 5,1 miliona byłych żołnierzy może nie otrzymać czeków w terminie. 

W czasie zamknięcia rządu nie działa także wiele instytucji federalnych, w tym urzędy imigracyjne, a Social Security Administration nie rozpatruje nowych spraw i nie wprowadza korekt, ograniczając się jedynie do wypłacania podstawowych świadczeń. Shutdown może oznaczać także opóźnienia w rozsyłaniu kuponów żywnościowych (food stamps), a także kłopoty na lotniskach. Pracownicy Federal Aviation Administration (FAA), Customs and Border Protection (CBP) oraz Transportation Security Administration (TSA) muszą co prawda pracować, ale tylko w podstawowym wymiarze i bez wynagrodzenia. Na dłuższą metę może się przełożyć na ograniczenie liczby lotów z powodu ograniczonej liczby kontrolerów oraz kolejek do kontroli bezpieczeństwa w portach lotniczych. Jeździć też będą pociągi Amtrak, powinny funkcjonować biura paszportowe, ale zamknięta może być część parków narodowych, a inne będą funkcjonować bez części personelu. Ci pracownicy, którzy muszą stawić się w biurach, bo pracują w służbach, których nie można zamknąć, muszą robić to bez wynagrodzenia.

Kłopoty dla kontraktorów

Shutdown odczuje także wiele małych firm. Po pierwsze – rząd federalny korzysta z pomocy licznych podwykonawców dostarczających towary i usługi na podstawie zawartych kontraktów (łącznie 163 miliardy dolarów w 2022 r). W czasie zamknięcia rządu umowy te nie będą realizowane. Po drugie – przedłużający się kryzys budżetowy spowoduje zamknięcie Small Business Administration, wspierającą kredytami i innymi formami pomocy drobny biznes w całym kraju. 

Zabawa w nieuchwalony budżet nie jest neutralna dla gospodarki. Szacuje się, że ostatni kryzys na przełomie 2018 i 2019 roku, który trwał 34 dni, kosztował amerykańską ekonomię 3 miliardy dolarów. To straty, których nigdy nie dało się odrobić. Około 300 tys. pracowników rządu federalnego zostało wówczas tymczasowo zwolnionych. A było to tylko częściowe zamknięcie rządu, bo kilka kluczowych departamentów miało już zatwierdzone przez Kongres finansowanie. Podczas zamknięcia rządu w 2013 r. tymczasowych zwolnień (furloughs) było ich jeszcze więcej, bo 850 tys. Straconej aktywności gospodarki nie da się odrobić. Agencja ratingowa Moody’s ostrzega również, że przedłużający się kryzys odbije się negatywnie na wiarygodności kredytowej Stanów Zjednoczonych. 

Negocjacje w toku

Spory budżetowe zwykle kończyły się w ostatnich latach uchwaleniem ustawy o tymczasowym finansowaniu działań rządu. Dawało to czas na negocjacje i zawieranie kompromisów. Można mieć nadzieję, że tak będzie i tym razem, choć w chwili, gdy piszę te słowa, niewiele wskazuje, aby szybko doszło do zbliżenia między kontrolowaną przez Republikanów Izbą Reprezentantów a Senatem, w którym większość mają Demokraci. Ci pierwsi chcą radykalnych oszczędności wydatków państwa, drudzy – uwzględnić w budżecie nakłady na cele socjalne czy pomoc dla Ukrainy. Przy obecnej polaryzacji życia politycznego w kraju trudno nawet przewidywać, kiedy i w jaki sposób zakończy się obecny kryzys. Pewne jest tylko to, że o perspektywie zamknięcia rządu nie słyszymy po raz ostatni. 

Jolanta Telega[email protected]