Polityczny teatr

W całej historii Stanów Zjednoczonych tylko cztery razy usiłowano usunąć prezydenta kraju z zajmowanego urzędu wdrażając konstytucyjną procedurę impeachmentu. W żadnym z tych przypadków nie doszło do przedwczesnego zwolnienia przywódcy z pracy. Był jeszcze szczególny przypadek prezydenta Nixona. Impeachment niemal na pewno zakończyłby się powodzeniem, ale Nixon podał się do dymisji, zanim doszło do zastosowania procedury w Kongresie...

Symboliczna procedura

Konstytucja USA stanowi, że usunięcie z zajmowanego urzędu prezydenta wymaga przegłosowania formalnego aktu oskarżenia przez Izbę Reprezentantów (zwykłą większością głosów), a następnie orzeczenia jego winy przez większość dwóch trzecich głosów w Senacie. Choć impeachment porównywany jest często do procesu sądowego, w którym najpierw sporządzany jest akt oskarżenia, a następnie odbywa się proces, w gruncie rzeczy jest to procedura całkowicie polityczna.

Wyrok skazujący nie niesie ze sobą jakiejkolwiek kary, a jedynymi konsekwencjami może być usunięcie z urzędu oraz zakaz ponownego sprawowania jakichkolwiek wybieralnych funkcji w rządzie federalnym. Ponadto w czasie procesu w Senacie nie obowiązują zwykłe procedury sądownicze, gdyż wszystkie przepisy ustalane są przez samych senatorów, którzy jednocześnie są „przysięgłymi” decydującymi o ostatecznym losie prezydenta.

W 45 stanach Unii istnieją bardzo zbliżone przepisy dotyczące ewentualnego usuwania z urzędów gubernatorów, sędziów i lokalnych polityków. Zwykle dochodzi do tego z chwilą, gdy dana osoba dopuszcza się jakichś przestępstw lub wykroczeń moralnych. Na szczeblach poniżej rządu federalnego do impeachmentu dochodzi stosunkowo często. Jednak w przypadku prezydentów USA proceder ten jeszcze nigdy nie zakończył się wyrokiem skazującym.

Intencją ojców amerykańskiego państwa było to, by istniał jakiś mechanizm, który mógłby zostać użyty w celu ukrócenia ewentualnych zapędów autorytarnych lub monarchistycznych przywódcy kraju. A także, by można było kontrolować ewentualne nielegalne poczynania prezydentów. Jednak konstytucyjny zapis na ten temat pozostawia wiele do życzenia.

Katalog niejasności

Zgodnie z treścią konstytucji, Kongres powinien zainicjować procedurę impeachmentu z chwilą, gdy prezydent dopuści się „zdrady stanu, łapówkarstwa lub innych poważnych zbrodni i wykroczeń”. O ile pojęcia zdrady stanu i łapówkarstwa są w miarę jednoznaczne, konstytucyjna fraza high crimes and misdemeanors podlega przeróżnym interpretacjom. Specjaliści prawa konstytucyjnego zgodni są jedynie co do tego, że pojęcie to nie musi oznaczać przestępstw o charakterze kryminalnym, choć oczywiście może. W związku z tym w różnych okresach historii USA pojawiały się niezbyt spójne i często sprzeczne ze sobą wersje tego, co słowa te tak naprawdę oznaczają.

Za konstytucyjną „poważną zbrodnię” członkowie Kongresu uznają zwykle czyny będące objawem nadużycia władzy, podważające zasady systemu, osłabiające bezpieczeństwo państwa lub powagę i autorytet jego najwyższego urzędu. Są to jednak ogólniki, które w rękach prawników bywają interpretowane na wiele różnych sposobów. Na domiar złego decyzje podejmują nie funkcjonariusze systemu sprawiedliwości, lecz posłowie, czyli politycy. To oni rozstrzygają, co było „poważną zbrodnią”. Wśród zarzutów stawianych na tej drodze prezydentom lub innym członkom rządu bywały więc i takie, które nie są przestępstwami w rozumieniu kodeksu karnego, np. obrażanie Kongresu, odmowa wykonywania jego ustaw lub nawet pijaństwo. I odwrotnie – drobna kradzież nie musi być podstawą do impeachmentu.

Ponad tym wszystkim zawsze unosi się amerykańska polityka. Impeachment jest często i nieuchronnie kojarzony z chęcią zemsty jednej partii na drugiej lub zakulisowymi planami zdominowania Kongresu i Białego Domu. W związku z tym wyborcy bardzo rzadko popierają tego rodzaju poczynania, a często po prostu nie rozumieją, na czym to wszystko polega.

Andrew Johnson

W roku 1868 po raz pierwszy w historii USA zastosowana została procedura prezydenckiego impeachmentu. Kongres postawił prezydentowi Andrew Johnsonowi 11 zarzutów, sprowadzających się do oskarżenia, że nie wykonał on ustaw Kongresu. W istocie jednak sprawy były o wiele bardziej skomplikowane.

Po zamachu na Abrahama Lincolna władzę przejął wiceprezydent Andrew Johnson, który pochodził z Tennessee, czyli stanu secesyjnego w okresie wojny domowej. Był też demokratą, co powodowało, iż nowy prezydent budził od samego początku niechęć w szeregach radykalnego skrzydła Partii Republikańskiej. Jego członkowie opowiadali się za zbrojną okupacją Południa i wprowadzeniem całkowitego równouprawnienia czarnoskórej ludności – należy pamiętać, że wtedy republikanie wyznawali poglądy dziś kojarzone z liberałami.

W wyniku wyborów do Kongresu w 1866 roku republikanie uzyskali większość dwóch trzecich głosów, a zatem byli zdolni odrzucać prezydenckie weta. 2 marca następnego roku Kongres uchwalił dwie ustawy ograniczające rolę prezydenta: „Ustawę o długości kadencji” (Tenure of Office Act), zabraniającą zwolnienia członka gabinetu bez zgody Senatu, oraz „Ustawę o zwierzchnictwie nad armią” (Command of Army Act), przekazującą władzę nad siłami zbrojnymi naczelnemu dowódcy armii i zapewniającą jego nieusuwalność z urzędu bez zgody Senatu.

Zirytowany napiętymi relacjami z reprezentantami władzy ustawodawczej, 5 sierpnia 1867 prezydent Johnson zwrócił się do sekretarza wojny Edwina Stantona z wnioskiem o złożenie dymisji, podejrzewając go – słusznie – o sympatyzowanie z radykałami. Wobec odmowy Stantona prezydent zwolnił go z urzędu (wbrew Tenure of Office Act) i powołał na jego miejsce generała Ulyssesa Granta. Stanton jeszcze przez jakiś czas utrzymywał się na stanowisku, gdyż zabarykadował się w budynku Departamentu Wojny, lecz ostatecznie Grant przejął nowe obowiązki.

W wyniku wszystkich tych wydarzeń Izba Reprezentantów sformułowała łącznie jedenaście zarzutów, spośród których dziewięć odnosiło się do ustawy o długości kadencji, dziesiąty mówił o naruszeniu ustawy o zwierzchnictwie nad armią, a ostatni zawierał zarzut o formułowanie „nierozsądnych, skandalicznych i jątrzących przemówień”. 24 lutego 1868 roku, po dwudniowej debacie, Izba stosunkiem głosów 126 do 47 zatwierdziła impeachment i skierowała sprawę do Senatu.

Tam do wyroku skazującego niezbędne było poparcie 36 spośród 54 senatorów. Radykałowie byli pewni poparcia 30 senatorów, natomiast zwolennicy prezydenta mieli po swojej stronie 12 głosów. Pozostałych 12 senatorów było niezdecydowanych. Krótko przed końcowym głosowaniem pięciu spośród tych niezdecydowanych postanowiło poprzeć akt oskarżenia, a zatem do skazania brakowało jednego głosu. Ostatecznie jednak, po kilkudniowej przerwie w obradach, prezydent Johnson został uniewinniony stosunkiem głosów 35 do 19.

Richard Nixon

W 1973 roku prezydent Nixon został oskarżony o poważniejsze przestępstwa: nadużycie władzy poprzez zastosowanie nielegalnych metod do walki z oponentami i utrudnianie pracy wymiaru sprawiedliwości w celu ukrycia tych działań. Izba Reprezentantów zatwierdziła ten drugi zarzut, a kiedy poparcie dla Nixona w jego własnej Partii Republikańskiej drastycznie spadło, prezydent sam podał się do dymisji. Z obliczeń prawdopodobnego rozkładu głosów wynikało, że gdyby tego nie zrobił, Senat usunąłby go z urzędu.

Był to jedyny jak dotąd przypadek w historii kraju, w którym usunięcie prezydenta w ramach procedury impeachmentu było niemal pewne. Nixon doskonale to rozumiał i postanowił, że znacznie korzystniejsze dla niego będzie podanie się do dymisji. Miał rację. Jego następca, prezydent Gerald Ford, przebaczył mu wszystkie wykroczenia i Nixon nigdy nie musiał już odpowiadać za swoje czyny. Szacuje się, że gdyby nie ustąpił z zajmowanego urzędu, głosowanie w Senacie przegrałby ogromną większością głosów.

Bill Clinton

W 1998 roku procedurę impeachmentu zainicjowano przeciw prezydentowi Billowi Clintonowi. Zarzuty były dwa: obstrukcja wymiaru sprawiedliwości i kłamstwo w zeznaniach pod przysięgą na temat romansu ze stażystką Moniką Lewinsky. Oskarżenie zostało uchwalone przez republikańską większość w Izbie Reprezentantów, ale Senat nie usunął prezydenta z urzędu. Artykuły impeachmentu nie uzyskały w Senacie większości dwóch trzecich głosów (republikanie mieli nieznaczną większość, ale niemal wszyscy demokraci głosowali za uniewinnieniem). Ponadto sondaże opinii publicznej pokazywały wtedy, że ponad 70 proc. Amerykanów było przeciwnych usunięciu Clintona z urzędu, a jego popularność wśród wyborców pozostawała niezmienna, a nawet nieznacznie wzrosła.

Sprawa prezydenta Clintona była o tyle unikalna, iż popełnił on kryminalne przestępstwo krzywoprzysięstwa, do czego zresztą sam się przyznał. W związku z tym pojawiły się wtedy dyskusje na temat tego, czy tego rodzaju wykroczenie, normalnie karane wyrokiem więzienia, może być podstawą do impeachmentu. Zdania na ten temat pozostają do dziś podzielone, choć przeważa opinia, iż spore znaczenie powinno mieć to, w jakich okolicznościach dochodzi do składania fałszywych zeznań. W przypadku Clintona chodziło o ukrycie pozamałżeńskiego romansu, a nie o sprawy natury państwowej.

Z drugiej strony, nie można zakwestionować faktu, że prezydent Clinton złamał prawo i że gdyby był zwykłym obywatelem, zapewne zostałby osądzony i skazany. Jednak po zakończeniu swojej drugiej kadencji nigdy nie został pociągnięty do jakiejkolwiek odpowiedzialności karnej. Warto zwrócić uwagę na fakt, że prezydencki impeachment, niezależnie od jego rezultatu, nie oznacza jakiegokolwiek immunitetu po powrocie do „życia cywilnego”. Każdego byłego prezydenta można postawić w stan karnego lub cywilnego oskarżenia, ponieważ procedura impeachmentu w Kongresie nie jest technicznie rzecz biorąc procesem sądowym.

Donald Trump

Jak wiadomo, Donald Trump jest jedynym w historii Stanów Zjednoczonych prezydentem, wobec którego zastosowano impeachment dwukrotnie. W obu przypadkach został on uniewinniony przez Senat. Pierwsza rozprawa dotyczyła jego kontaktów z prezydentem Ukrainy i próbą wymuszenia na nim śledztwa w sprawie syna Joe Bidena, Huntera. Druga sprawa odnosiła się do tragicznych i bulwersujących wydarzeń związanych z atakiem na Kapitol 6 stycznia tego roku.

Wyrok skazujący w odniesieniu do prezydenta Trumpa był w każdym z tych przypadków niezwykle mało prawdopodobny. Wynikało to z układu sił politycznych w Kongresie. Fakt ten – nie tylko teraz, ale również w przeszłości – daje sporo do myślenia i budzi wątpliwości na temat dalszego stosowania procedury impeachmentu w przypadku amerykańskich prezydentów.

Historyk Douglas Brinkley po drugim wyroku uniewinniającym Donalda Trumpa wyraził pogląd, iż konstytucyjny zapis o impeachmencie przestał mieć jakiekolwiek znaczenie, gdyż dowolny przywódca kraju może się w pełni spodziewać całkowitej bezkarności. Mechanizm tego wszystkiego jest taki, że usunięcie prezydenta zawsze wymaga głosów 67 senatorów, a ponieważ w obecnych warunkach politycznych żadna partia nie może liczyć na taką większość, żaden prezydent nie musi się obawiać usunięcia z urzędu.

Inny historyk, Andrew Rudalevige, powiedział serwisowi Axios: – Kongres nie ukarał fizycznego ataku na swoją siedzibę. Jeśli zatem atak taki nie stanowi wystarczającego powodu do impeachmentu, nie ma w zasadzie jakichkolwiek innych powodów. Impeachment jest bez znaczenia i należy go wymazać z konstytucji.

Doskonałą ilustracją może być w tym przypadku postawa przywódcy mniejszości w Senacie, Mitcha McConnella. Głosował on za uniewinnieniem Donalda Trumpa, ale zaraz potem wygłosił przymówienie, w którym ostro go potępił i przypisał mu winę za wydarzenia z 6 stycznia. Tym samym dał wyraźnie do zrozumienia, iż impeachment jest procedurą pozbawioną jakichkolwiek praktycznych konsekwencji i że ewentualne kary powinny być wymierzane przez tradycyjne organa amerykańskiego wymiaru sprawiedliwości. Uważa, iż impeachment to „polityczny teatr”. Niestety ma rację.

Andrzej Heyduk